近日立法委員邱毅指控民進黨副總統候選人蘇嘉全於政務官任內在屏東用農業用地蓋豪宅係帶頭違法行為，此事引發社會關切。表面上這是一個選舉議題，但更重要的是它反映出地方政治權力破壞農地管制的問題。

　進一步檢視：第一，蘇嘉全並非農民，然而卻興建了農宅；第二，蘇嘉全當過屏東縣長、農委會主委及內政部長等要職，卻自己在自己管轄的農地上興建了農宅，農委會是農業用地目的事業主管機關，屏東縣政府是農地使用申請核准及違規取締權責機關。根據《農地興建農舍辦法》第二條規定，申請興建農舍之申請人應為農民；又依據《農發條例》第三條第二項規定，農民指直接從事農業生產的自然人，法律已經很清楚規定只有農民才能興建農舍。無論就法律規範或政治倫理而言，蘇嘉全都很難自圓其說。

　准許農民在其自有農地上興建農舍，可以說是兼顧農民生活與農業生產的雙贏政策。農地興建農舍的確有其需求，主要原因是為方便農民就近從事農業經營，或因農民原住處已老舊且原地改建有困難，或農家子弟已成年須另組家庭，或農民住宅空間不符使用等之政策目的。但是無論何種需求，開放農業用地興建農宅的政策目的，都不外乎與農民居住生活與農業生產有密切關連。然而此一立意良善的農地政策，卻往往被政治人物破壞殆盡。

　全台各地農地或是山坡地違規使用問題嚴重，可以說是千瘡百孔。地方政府相關單位負責核准農地或是山坡地申請使用案，並擁有取締違規使用的管制權力；然而，地方民選政府經常面臨地方政治勢力的侵噬，有來自地方民代的壓力，有直接來自選票的壓力，更有許多違法案例彰顯出自地方執政者球員兼裁判式的農地管制作為。在這種情形下，台灣農地管制政策要想不被破壞殆盡幾乎是不可能。

　放眼全台灣，農地違規使用的、蓋農宅的、蓋小型工廠的比比皆是，其中又以在距都會生活圈較近的農地上違規興建農宅的情況最多，導致台灣農地管制機制可說已經進入無政府狀態。而且經常為了選票，地方政府不得不向在地政治勢力妥協，或是執政者自己帶頭違法，長此以往農地管制怎不失靈？

　學術界許多實證研究指出，廣泛開放農地興建農舍對農業生產、農村生態均會造成負面影響，雖然對農民生活的改善有正面影響。而當前農地興建農宅所衍生的問題赤裸裸地道出了政治人物的一種「尋租」（rent-seeking）行為，也就是利用制度的不完美，或遊走在法律邊緣上，以追逐私人龐大利益。有許多在農地上興建的農宅，其興建與住用者並非真正的農民，而是運用人頭申請興建，或是先合法興建，但是卻違規使用。

　由於《農發條例》對農民身分的規定有法律上的不嚴謹性，因此有些人利用這種制度上的模糊性申請興建，其實已經破壞了農業用地的法律規範。尤其在興建農宅後，常轉做住宅兼小型家庭工廠，或改成民宿經營，或當出租公寓租給學生，這些豪華農宅對鄰近農地同時製造了家庭廢水兼事業排放的汙染，可以說嚴重危害農業生態。

　其實這種亂象根本違反了《農發條例》以及《農地興建農舍辦法》的法律規範。許多違法案例顯示，台灣的農地管制實已進入無政府狀態，難道民主一定要「管制失靈」來陪葬？蘇嘉全的農宅案，凸顯農地相關法律規範只是徒有明文、聊備一格。在此呼籲兩黨候選人，除關切老農津貼加碼之外，也應在改善「農地管制失靈」的問題上多一點思考。

　（作者為中正大學政治學系教授、公共政策及管理研究中心主任）

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